Развитие местного самоуправления в советский период. История местного самоуправления в россии
5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительства о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми, в основном, становились представители земских управ.
При министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. В числе его задач была подготовка необходимых материалов по реформе МСУ.
15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которого должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах, при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве.
Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. "О волостном земском управлении" было учреждено волостное земство.
Организация местной власти в советский период
С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы МСУ, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления.
Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.
В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался в конституциях советского периода и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968), Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971), Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980).
В целом МСУ стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х годов XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.
Новый этап в развитии МСУ был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах МСУ и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Данные Законы сыграли определенную роль в развитии МСУ. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов в итоге привели к роспуску местных Советов и изданию Положения об основах организации МСУ в РФ на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. Согласно данному Положению:
органами МСУ в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись выборные и другие органы МСУ - собрание представителей, глава МСУ.
На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов МСУ может быть создан единый орган МСУ соответствующих территорий;
в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек МСУ могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой МСУ, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельских поселениях и др.) предусматривалось создание представительных коллегиальных органов МСУ и главы МСУ.
В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек глава администрации назначался главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался населением;
выборный представительный орган МСУ работал, как правило, на непостоянной основе и созывался на свои заседания соответствующим главой МСУ. При этом решения выборного представительного органа подписывались главой МСУ.
В компетенцию выборного представительного органа МСУ входили: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой МСУ), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью главы МСУ;
в компетенцию главы МСУ входили: управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета, обеспечение его исполнения, а также выполнение иных исполнительно-распорядительных функций. Причем данные функции глава МСУ осуществлял непосредственно или через образуемые им органы;
органы МСУ наделялись правом самостоятельно определять свою структуру МСУ.
Следует отметить, что отношение к земскому и городскому самоуправлению в начале существования советской власти было положительным. В декабре 1917г. был создан Наркомат по делам самоуправления, который просуществовал до марта 1918г. После заключения Брестского мира и выхода левых эсеров из состава советского правительства, в знак протеста, Наркомат был упразднен.
Начался период ликвидации земства и городского самоуправления, который закончился к лету 1918г. Этот процесс был вполне закономерным, так как земство и городское самоуправление предусматривали децентрализацию власти, экономическую независимость, а идеи социализма опирались на диктатуру пролетариата, т.е. централизованное управление страной.
Ликвидация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года. В соответствии с этим циркуляром роспуску подлежали городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов.
В основу организации власти на местах был положен принцип единства власти на всех уровнях и жесткой подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Советы действовали под контролем Коммунистической партии и являлись органами государственной власти.
Конституционное закрепление системы местных советов произошло в Конституции РСФСР 1918 г., которая закрепила систему местных органов государственной власти, включая областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, а также избираемые ими исполкомы. В этот период городские и сельские советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов - на основе многоступенчатых выборов.
В 1920-1923 гг. местному самоуправлению были переданы вопросы местного хозяйства, а именно: землеустройство, часть промышленности (позднее она стала называться промышленностью подведомственной местным советам), водоснабжение и водоотведение, транспортное обслуживание населения, благоустройство и ряд других вопросов.
В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г.- Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Этот период можно охарактеризовать как период позитивного развития местного самоуправления. Хорошее развитие получила муниципальная наука, ярким представителем которой был профессор Л.А.Велихов.
В период ускоренной индустриализации (1927-1928 гг.) многие положительные моменты в местном самоуправлении были забыты. В городах и сельских поселениях практически ликвидировали все местное самоуправление. Вместо сельских волостей и уездов были созданы крупные районы. Все эти меры были необходимы дляусиления вертикали управления и более жесткой централизации власти. Конституция СССР 1936 г. закрепила все изменения. Этой же конституцией была отменена система съездов Советов, местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами, и избирались тайным голосованием, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права непосредственно населением.
Основополагающим принципом в деятельности системы Советов являлся демократический централизм, который допускал самостоятельность и инициативу местных органов власти. Однако существующая система государственной власти, руководящая роль Коммунистической партии не допускали никакой самостоятельности и инициативы снизу, а предполагали жесткое подчинение нижестоящей власти вышестоящей.
В системе Советов вышестоящие, осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов, нижестоящие Советы были обязаны исполнять решения вышестоящих Советов, те же в свою очередь могли отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов.
Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, исполкомы местных Советов. Состав исполкомов избирался и утверждался на сессия местных Советов. Депутаты избирались в состав исполкомов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов решались наиболее важные вопросы, заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий.
Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали:
а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии;
б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах;
в) контроль над деятельностью советских органов по реализации партийных директив.
Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки.
В конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).
Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях политической жизни страны. Во многих местных Советах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета.
Первым практическим шагом реформирования государственного местного управления, внедрения нового для современной России подхода к нему, стало принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Данный закон определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с этим Законом основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты.
Данный Закон ввел понятие «коммунальная собственность». К коммунальной собственности относилось имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.
При реформе 24 мая 1991 г. понятия «местное самоуправление» и «органы территориального общественного самоуправления» были включены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов (разд. VII и гл. 17)
С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Сонетов пришло понятие «местная администрация ». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами.
Принятый 6 июля 1991 г. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию в систему местного самоуправления и называл местные Советы представительными органами власти без слова «государственной» (ст. I, ч. 1).
Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г . Согласно ст. 85, государственная власть в РФ существует только на двух уровнях - федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов - районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских, то они входят в систему местного самоуправления.
Местные Советы как органы местного самоуправления мало сумели себя проявить.
Во-первых, необходимо было время, чтобы и население, и народные депутаты активно включились и инициативную деятельность по развитию самоуправления.
Во-вторых, в силу большой инерции по-прежнему стремились много на себя брать исполнительные органы, главы администраций, тем самым сдерживая деятельность местного самоуправления, с которым у них к тому же отношения не всегда складывались лучшим образом.
В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, единую систему исполнительной власти, на что во многом был направлен Указ Президента РФ от 22 августа 1991 г., сразу после победы над ГКЧП.
Однако местным Советам не удалось стать действительно реальными органами местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции были переданы соответствующим администрациям.
Переходный период до конца 1995 г. характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось возрождение местного самоуправления в России. Почти везде были избраны и функционируют органы местного самоуправления. Однако в тот период не был решен вопрос формирования финансово-экономической основы органов местного самоуправления.
Таким образом, были сделаны первые шаги па пути утверждения в России принципиально новых начал организации управления на местном уровне, существенно отличающихся от тех, что были свойственны советской организации власти. В то же время следует признать, что попытка ввести местное самоуправление путем принятия союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении, не изменяя, по сути, прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов.
Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. Учебное пособие. М. Экзамен. 2002г. С 75.
Российский опыт становления местного самоуправления
После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.
Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.
В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.
Но в большинстве они опирались в своей деятельности не на законодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и структуру.
К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение. Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль, 2015. С.86.
После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.
Анализируя законодательство того периода, можно выделить три характерные черты присущие местным Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.
Процесс перехода государственной власти на местах к Советам не был бы кратковременным: определенное время земские и городские органы, местного самоуправления функционировали параллельно местным Советам, при этом они не всегда противопоставляли себя последним.
В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов определялись следующим образом:
проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;
принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;
разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;
объединение всей советской деятельности в пределах данной территории. Щербакова Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. Ярославль, 2015. С.88.
Все доходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра. В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммунальным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регулирующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.
Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарно-денежных отношений у местных Советов появляются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.
В целом же периоду деятельности Советов были присущи:
некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;
расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;
попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны правящей партии;
формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях реанимации товарно-денежных отношений;
создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей определенную «автономизацию» местных Советов. Замотаев А.А. Местное самоуправление. М., 2015. С.97.
В 60--80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др.
Но, как отмечают историки, эти нововведения желаемого результата не дали: свою роль сыграла командно-административная система. Дело в том, что устанавливая в очередном акте новые права Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.
Система местного самоуправления в СССР, в том числе и в Российской Федерации в 80-е гг. XX в. Характеризовалась следующим образом. По Конституции СССР 1997 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны. Замотаев А.А. Местное самоуправление. М., 2015. С.98.
В пределах своих полномочий местные Советы должны были обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового иного обслуживания населения.
К исключительной компетенцией местных Советов относится:
избрание и изменение составов исполнительных комитетов;
образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий.
Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.
Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
Согласно Закону система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного само управления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).
самоуправление власть муниципальный
Государственное управление в Алжирской Народной Демократической Республике
Система местного управления Алжира основывается на принципах, сохранившихся с колониальных времен. Алжир - централизованное государство, хотя местные органы власти имеют значительные полномочия по управлению местными делами...
Институт местного самоуправления в истории России
Термин «самоуправление» определяется неоднозначно. В толковом словаре В.Даля самоуправление определяется как «управление самим собою, знание и строгое исполнение долга своего» Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 4.-М., 1980...
Историко-теоретические аспекты местного самоуправления
Характер и направленность процессов организации власти на местах в России коренным образом изменились после Октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления...
Конституция Японии 1946 года
Конституция 1946 года впервые в истории Японии в главе 8 закрепила автономию местных органов управления. Органы местного самоуправления приобрели право в пределах своей компетенции издавать постановления, взимать налоги...
Местное самоуправление
Местное самоуправление в Республике Карелия
Местным самоуправлением называется организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного характера и управление муниципальной собственностью. Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление. - М...
Общая характеристика конституции Греции
Греция является участницей Европейской хартии о местном самоуправлении, созданной в середине 80-х годов XX столетия и открыта для подписания 15 октября 1985 г. по предложению функционирующего в границах Совета Европы...
Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации
Под местным самоуправлением принято понимать право населения определенной административной территории на самостоятельное решение вопросов местной жизни и самостоятельное управление делами муниципального образования независимо от...
Российская Федерация - демократическое государство
Местное самоуправление (МС) занимает важное место в системе современных общедемократических преобразований государственности и общественного устройства России. По словам Пылина В.В....
Российский опыт становления местного самоуправления
Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. С реформой 24 мая 1991 г...
Современные подходы к понятию и сущности местного самоуправления
Всевозможные формы общественного самоуправления, самоуправления в процессе производства ориентированы на интересы отдельных групп людей. Вместе с тем граждане вне зависимости от того, в какой партии или организации они состоят...
Территориальное общественное самоуправление
Местное самоуправление в современной России не является частью государственного управления, самостоятельно по отношению к нему. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти...
Формирование экономических основ местного самоуправления
Формирование экономических основ местного самоуправления на примере Департамента муниципального имущества и земельных отношений города Красноярска
Закон РФ об общих принципах местного самоуправления дает следующее определение местного самоуправления (МСУ): «местное самоуправление в Российской Федерации - это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации...
Эволюция института местного самоуправления в Беларуси
В скором времени после Октябрьской революции была определена линия на развитие местного и областного самоуправления. Создание народного самоуправления В.И. Ленин связывал, во-первых, с ликвидацией буржуазной государственной машины, во-вторых...
Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления которыми явились Советы. последовало обращение народного комиссариата по внутренним делам ко всем советам рабочих солдатских крестьянских и батрацких депутатов Об организации местного самоуправления где Советы призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои руки. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата а лишь органом местного самоуправления подобным земствам. Введение Советов в первый период становления советской власти...
Поделитесь работой в социальных сетях
Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск
Советский период развития местного самоуправления
После Октябрьской революции многие традиции российского самоуправления были отвергнуты. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов 8 ноября (26 октября) 1917 г. Это, несмотря на то, что одни из первых декретов Временного Рабочего и Крестьянского Правительства говорили о расширении прав местного самоуправления: "О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле" (опубликован 28 октября 1917 г.), "О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса" (опубликован 30 октября 1917 г.), "О волостных земельных комитетах" (постановление Наркомата земледелия от ноября 1917 г.), вскоре стало ясно, что новая власть не уживется с прежней системой "патриархальных добродетелей".
В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова Ленина был опубликован декрет "Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению", образовываемого для благой цели "объединения деятельности всех городских и земских учреждений". Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита, так и не ставшая Банком, и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения. 24 декабря 1917 г. последовало обращение народного комиссариата по внутренним делам ко всем советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов "Об организации местного самоуправления", где Советы призывались смелее и решительнее брать решение местных вопросов в свои руки". А Декретом СНК от 27 декабря 1917 г. состав Земского Союза был распущен, сам Союз ликвидирован и образован комитет по роспуску земств вообще.
С этого времени земские учреждения, по сути дела, прекратили свое существование на всей территории, контролируемой большевиками. Многие земские деятели оказались в рядах Белой армии. На территориях, ею занятых, еще несколько лет активно функционировало земство. 30 ноября 8 декабря 1918 г. в Симферополе прошел Съезд земских и городских самоуправлений юга России, который пытался взять на себя "работу над объединением России и установлением демократической государственности"; но в течение нескольких последующих лет почти на всей территории бывшей Российской Империи установилась власть Советов, быстро превращавшихся в элементы жесткой административной структуры управления.
Однако, уже в процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года, при работе над разделом 3 "Конструкция Советской власти" (часть Б "Организация Советской власти на местах"), большинство предлагавшихся проектов организации местной власти ("Учреждение Советов" левых эсеров, проекты эсеров максималистов П.П. Ренгартена, М.А. Рейснера и др.), хотя и декларировали "торжество Советской власти", строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам. Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею. Конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свой собственный, "идеологически выверенный", проект.
Введение Советов в первый период становления советской власти происходило с учетом того, где они создавались: 1) Советы рабочих и солдатских депутатов; 2) Советы рабочих депутатов; 3) Советы матросских депутатов; 4) Советы крестьянских депутатов; 5) Советы казачьих депутатов.
Затем происходит их объединение в Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Это название было закреплено в Конституции РСФСР 1918 г. В 1937 г. преобразованы в Советы депутатов трудящихся. Конституция РСФСР 1978 г. ввела понятие - Советы народных депутатов. В 1993 г. они были упразднены указом Президента РФ.
Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.
В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления.
В первые годы советской власти еще сохранялось административно-территориальное деление страны на губернии, уезды, волости. Высшим органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Они являлись свободными неформальными собраниями без ясно выраженных функций. Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному и культурному развитию территорий.
Прямыми были выборы в сельские и городские Советы. Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из председателя, секретаря, и избирался жителями села, в редких, случаях мог назначаться волостным исполкомом. Городские Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Данная система была построена следующим образом. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители - на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Таким образом съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов.
Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами власти, которые осуществляли управление всеми сторонами жизни общества. Исполкомы, в свою очередь, подразделялись на отделы и управления. Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты и комиссии.
На начавшийся процесс формирования демократических форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административная система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЭПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти.
В 1925 году принимается Положение «О городском Совете», по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.
К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение "О горсовете". В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной власти. В этот период также происходит усиление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др. В годы Отечественной войны продолжали функционировать местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. В этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.
Период правления Н.С. Хрущева ознаменовал собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские. Централизованный контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Эта реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий. Конституция 1977 года закрепила положение "О развитом социализме" в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-советского аппарата. Согласно Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.
Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.
PAGE 5
Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм> |
|||
| 331. | Дореволюционный период развития местного самоуправления | 31.85 KB | |
| Первый ранний этап развития местного самоуправления приходится на период разделения власти на центральную и местную. Однако по мнению большинства историков и правоведов отсчет российского опыта местного самоуправления нужно начинать с царствования Ивана IV. Правовые основы местного самоуправления в России устанавливались в таких актах как Учреждение о губерниях 1775 г. | |||
| 307. | Вопросы местного значения и распределение их по уровням местного самоуправления | 10.6 KB | |
| Свои функции органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей которые характеризуются как полномочия. Понятие вопросов местного значения использовано в Конституции РФ ст. 130 следует что решение вопросов местного значения является неотъемлемой частью местного самоуправления в ст. | |||
| 291. | Принципы местного самоуправления | 13.03 KB | |
| Каждый принцип является обобщением длительной практики местного самоуправления правотворчества применения муниципального права изучения исторического и регионального опыта местного самоуправления и развития муниципального права. В теории муниципального права нет единой точки зрения по классификации принципов местного самоуправления. Принципы местного самоуправления это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи лежащие в основе организации и деятельности населения формируемых им органов самостоятельно... | |||
| 290. | Функции местного самоуправления | 12.2 KB | |
| Исходя из задач решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные функции местного самоуправления: а обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; б управление муниципальной собственностью финансовыми средствами местного самоуправления; в обеспечение комплексного социальноэкономического развития муниципального образования; г обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах отнесенных к ведению муниципальных... | |||
| 289. | Теории местного самоуправления | 10.27 KB | |
| Различия проявляются в организационных формах осуществления муниципального управления: на началах местного самоуправления; на началах государственного местного управления и в сочетании государственного управления с местным самоуправлением. Американская и Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. теоретические основы местного самоуправления активно разрабатываются государствоведами и используются... | |||
| 8408. | 18.1 KB | ||
| Институт местного самоуправления в РФ.Понятие и соотношение терминов социального управления местного государственного управления и местного самоуправления. Правовая природа местного самоуправления и его основные юридические свойства. Структура органов местного самоуправления и их общая характеристика. | |||
| 306. | Компетенция местного самоуправления | 14.82 KB | |
| Таким образом органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Понятие и структура компетенции местного самоуправления. Компетенция определяется также как совокупность юридически установленных полномочий прав и обязанностей конкретного государственного органа органа местного самоуправления или должностного лица определяющего его место в системе государственных органов органа местного самоуправления3. | |||
| 6883. | Конституционные основы местного самоуправления в РФ | 7.45 KB | |
| Конституционные основы местного самоуправления в РФ. Принципы организации и деятельности органов местного самоуправления закреплены ст. Местное самоуправление способ организации и осуществления власти на местах обеспечивающий самостоятельное решение населением вопросов местного значения владения пользования и распоряжения муниципальным имуществом. Принципы организации местного самоуправления: гарантированность Конституцией как выражение власти народа; границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами... | |||
| 327. | Территориальные основы местного самоуправления | 27.64 KB | |
| Как и нормы других муниципальноправовых институтов нормы посвященные территориальной организации местного самоуправления содержатся в федеральных и в региональных нормативных актах а также в уставах муниципальных образований. 12 предусматривала что территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. При такой модели невозможно изменить муниципальное устройство без изменения административного устройства; региональный закон предусматривает относительное... | |||
| 326. | Экономические основы местного самоуправления | 22.51 KB | |
| Экономическая основа тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления. Как институт муниципального права экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм закрепляющих и регулирующих общественные отношения связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью средствами местных... | |||
В ходе первой русской революции 1905 - 1907 гг. во многих городах создавались новые органы местной власти - Советы рабочих депутатов, заменявшие собой подконтрольные правительству органы городского самоуправления, а также органы административного управления. Формировались новые органы из представителей, делегированных коллективами рабочих заводов и фабрик, вставших на борьбу с самодержавным строем и его органами власти.
Попытки учредить новую власть были подавлены, как и в целом революционные выступления народа. Однако опыт Советов не был забыт. После падения самодержавия в России в феврале 1917 г. Советы стали создаваться повсеместно как органы самоуправления трудового народа - именно отсюда их наименования: Советы рабочих депутатов, Советы крестьянских депутатов и даже Советы солдатских депутатов. Советы брали на себя властные функции, действуя параллельно с органами Временного правительства на местах или даже заменяя их. В Советах пытались занять ключевые позиции политические партии, оказавшиеся на гребне революционных выступлений в России. Партия, ставшая впоследствии правящей в России, социал-демократов - большевиков устами и работами своего лидера В.И. Ленина провозгласила Советы государственной формой власти после победы социалистической революции.
Таким образом, Советам суждено было сыграть выдающуюся роль в государственно-политическом строе России. В основе понятия "Совет" лежали представления о демократии как правлении, осуществляемом самим народом с помощью избираемых им коллегий выборных лиц, заседающих в органе власти, советующихся друг с другом по поводу предстоящих решений и принимающих их посредством демократического большинства.
Можно видеть определенную связь создаваемых Советов как коллегиальных органов власти с существовавшими издавна в России крестьянскими общинами, а также с органами земского и городского самоуправления. Правда, от последних Советы отличало то, что Советы формировались из представителей простого, трудового народа, в то время как в органах земского и городского самоуправления большинство составляли представители благородных и имущих сословий. В этом плане Советы были ближе к крестьянской общине, которая строилась на самоуправлении самих крестьян. Не случайно представители различных идеологических направлений полагали, что именно крестьянская община явилась почвой советского строя; сделав Совет базовым звеном новой государственности, ее идеологи как бы "урбанизировали" идеи крестьянского самоуправления См.: Леонтович В.В. История либерализма в России. М., 1995. С. 179 - 309. К этой позиции склоняется и академик Ю.С. Кукушкин: рассматривая крестьянскую общину как фундамент русской государственности, он делает вывод, что крестьянские общинные традиции дали новый сплав, из которого созданы Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов См.: Кукушкин Ю.С. Русская государственность: от общины к Советам // Диалог. 1999. N 11. С. 65, 66.
Тем не менее вскоре после победы Октябрьской революции 1917 г., знаменовавшей победу власти Советов, наблюдается отказ от официальной концепции местного самоуправления. Господствующей стала концепция местных Советов как части единой общегосударственной советской власти. Каждый Совет - вплоть до сельского, поселкового - теперь рассматривался как орган государственной власти, действующий от имени Советского государства, входящий в систему государственных органов.
Причины перехода местных советов к новой концепции следующие:
- 1) превращение каждого Совета в орган государственной власти, действующий от имени государства, по мысли теоретиков данной концепции, укрепляет Совет, повышает его авторитет, заставляет неукоснительно выполнять решения последнего. За Советом стоит мощь государства, которая, если понадобится, будет приведена в действие для обеспечения воли, актов и интересов Совета;
- 2) каждый Совет по этой концепции является частью общегосударственной системы руководства и управления, он участвует в реализации задач государства;
- 3) вместе с тем Совет имеет возможность довести местные проблемы до вышестоящих органов, сделать их решение частью общегосударственных задач. По принципу так называемой обратной связи местный Совет вправе участвовать в обсуждении проблем, которые надо решать на более высоких уровнях управления, сообщать свое мнение и добиваться его учета вышестоящими органами;
- 4) соответственно, нет места и всяким мыслям о самостоятельном и независимом положении Совета в системе власти. Не существует каких-то местных дел, отличающихся от государственных, реально все местные дела есть продолжение дел государственных применительно к определенной территории. Нет почвы для приводившейся ранее общественной теории самоуправления, восприятия местных Советов как общественно-хозяйственных органов;
- 5) включение местных Советов в единую систему государственной власти усиливало государственный контроль не только за соблюдением ими законности, но и в целом за деятельностью Советов. Они обязаны неукоснительно выполнять решения вышестоящих органов власти. Последние были вправе приостанавливать и отменять решения местных Советов в случаях их незаконности и нецелесообразности.
В 1920-е и 1930-е гг. вышестоящие органы могли даже распускать низовые Советы, если, по их мнению, они проводили чуждую классовую политику.
Несмотря на официальный отказ от концепции местного самоуправления, во многих отношениях Советы как органы власти советского периода были сродни органам местного самоуправления в дореволюционной России и западным аналогам местного самоуправления: местный интерес все равно сохранялся в их деятельности; Советы старались решать все вопросы с учетом общих интересов государства, в свою очередь, привлекая его внимание к своим нуждам; формировались местные Советы путем выборов (на первых этапах советской власти на основе сочетания производственного и территориального принципов, когда большинство депутатов избиралось по заводам и фабрикам, а некоторая часть - также и по месту жительства граждан; далее - только по территориальному принципу); вопросы решались в коллегиальном порядке на сессиях Советов и заседаниях их исполнительных комитетов; население привлекалось к деятельности Советов.
Характеризуя местное самоуправление как независимое основание общественной жизни, обеспечивающее реализацию интересов проживающих на компактных территориях граждан, в противовес сильной абстракции "общественного интереса в целом", чьим выразителем выступает государство, Г.В. Барабашев отмечал, что "всяческие дефиниции местного самоуправления - в его советском варианте, муниципальном или любом другом - должны исходить из двух оснований общественной жизни. Во-первых, учет своего местного интереса должно реализовывать именно местное самоуправление. Советы (муниципалитеты или какие-либо иные органы местного самоуправления) должны хозяйствовать в интересах людей, а не клянчить у центральной власти. Эти органы должны получать больше свободы, больше материальных средств, они должны править вместе с населением, используя все формы прямой демократии. Должна быть обширная и тщательно оберегаемая сфера компетенции этих органов. Во-вторых, оно должно быть проводником общего интереса, действовать в единой связке с центром и быть вписанным в структуру федеральной власти. С этой точки зрения следует говорить о местном управлении" Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Местное самоуправление. С. 283..
Советское общество зачастую характеризуется как классовое. С этим трудно спорить. Однако надо принять во внимание ряд факторов. Прежде всего, предшествовавший ему строй в царской России также являлся классовым, в нем основой власти были имущие слои, а трудовая масса весьма ограниченно допускалась во власть. Классовость советского строя состоит в том, что эти слои (дворяне, капиталисты) отстранялись от власти, а ранее неимущие слои получали право формировать новую государственную власть и участвовать в отправлении ее функций, тем самым управляя своей жизнью. Следовательно, можно говорить о том, что концепция самоуправления советского периода строилась на классовой основе, когда трудящиеся (впоследствии народ) не знают над собой никакой власти, кроме власти их собственного объединения. Это означало, что трудящиеся получали возможность самостоятельно управлять государством и обществом на всех уровнях - местных и центральных. Само государство создавалось как объединение Советов, а Советы при этом рассматривались как "работающие корпорации", самостоятельно принимающие решения, исполняющие их и осуществляющие контроль за их осуществлением.
Отсюда допустим вывод о существовании местного самоуправления в период советского строя. Безусловно, самоуправление, получившее развитие в деятельности Советов, отличалось от моделей местного самоуправления: англосаксонской, континентальной и смешанной. Советскую социалистическую модель самоуправления, реализуемую на местном уровне, следует рассматривать, опираясь на анализ реального, освобожденного от политизированного, взгляда на сущность проблемы.
Как известно, во второй Программе партии, принятой на VIII съезде РКП(б), было закреплено, что Советское государство в несравненно более широком виде, чем где бы то ни было, осуществило "местное и областное самоуправление без каких бы то ни было сверху назначаемых властей" КПСС в резолюциях и решениях съездов... М., 1970. Т. 2. С. 42..
Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет, анализируя деятельность местных Советов народных депутатов, отмечали: "Самоуправление на уровне административно-территориальных единиц в советской юридической литературе иногда характеризуется как местное самоуправление. Однако это допустимо в той мере, в какой оно указывает на определенный уровень системы социалистического самоуправления народа в целом". Корифеи советского строительства признавали местные Советы органами местного самоуправления с уточняющей оговоркой: "Наличие системы социалистического самоуправления не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто большее - органы народного самоуправления на местах, призванные обеспечить участие населения в решении местных дел и в общегосударственной политике" Барабашев Г.В., Старовойтов Н.Г., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М., 1987. С. 54.. Очевидно, что по своей сути Советы являлись органами местного самоуправления, особенно в функциональном плане. Функции местных Советов - это функции местного самоуправления, занимающие основное место в практической повседневной жизни. Однако политическая составляющая деятельности местных Советов, включенных в единую систему органов государственной власти, ставила перед ними задачи более широкого плана, не свойственные местному самоуправлению в традиционном смысле. В первую очередь речь шла об обеспечении единства интересов центра и мест.
Классик отечественного муниципализма Л.А. Велихов проводил мысль о праве России на самобытность в строительстве местного самоуправления: "Мы взяли жизнь как она есть, старались выделить жизнеспособное от гиблого и переходящего... Кто верит в будущее России и творческие силы русского самоуправления, для кого наблюдение - лучшее руководство... не учи, а учись. Приди, признай самобытность и своеобразие наших форм прогресса и помоги ему! Верь, что выйдет хорошо" Городское дело. 1913. N 1. С. 29. Велихов заинтересован в реализации муниципального самоуправления через Советы. И позже он дает позитивный ответ на вопрос: "Существует ли местное самоуправление в СССР?": "Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая коммунальный принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует "муниципальное" начало, то придется отрицать у нас наличие местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными классовыми направлениями, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным государственным воздействием, в СССР существует" Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. Часть вторая. С. 243, 286.. Принимая во внимание жесткую встроенность местных Советов в общегосударственную систему, ограниченность их самостоятельности, он приходит к выводу, что "самое уязвимое место местного самоуправления не в сфере прав и даже не в сфере надзора, но в сфере средств, а именно в финансовой области".
Специфика Советов как сочетающих начала власти и самоуправления подчеркивается отечественными учеными и на последующих этапах, особенно когда возникает проблема более полного использования потенциала Советов в государственном, хозяйственном и социально-культурном строительстве. В частности, как отмечалось в параграфе, посвященном развитию науки муниципального права, несмотря на официальное непризнание концепции местного самоуправления, профессор В.А. Пертцик "осмеливался" посвятить ему свою монографию (1963 г.) См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963., а профессор Л.А. Григорян в своей монографии 1965 г. уделяет большое внимание началам самоуправления в сути и деятельности Советов См.: Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М., 1965.. В постсоветское время также отмечается существование самоуправления в Советском Союзе в разное время. Так, по признанию Т.М. Говоренковой, которую нельзя отнести к апологетам советской системы, существовало советское самоуправление, не имеющее аналогов в мировой истории, организация которого в период восстановления хозяйства 1920-х гг. была уникальна своей встроенностью в советскую систему См.: Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 39, 62, 63..
На различных этапах развития социалистического государства самоуправленческие начала в работе Советов реализовывались в общей системе социалистического народовластия с постоянными попытками органического соединения деятельности Советов с формами непосредственной демократии, непосредственного народного волеизъявления, с работой массовых общественных и самодеятельных организаций населения.
В основе своей это направление деятельности Советов, не вступая в противоречие с их государственной природой, создавало условия для развития народного самоуправления, выходящего за пределы однозначного понимания Советов как органов государственной власти. Общественный характер деятельности Советов свидетельствует об их двойственной природе, характерной и для современного российского варианта местного самоуправления.
Интеграция государственных и общественных форм самоуправления в полной мере может быть реализована исключительно на местном уровне народовластия. Объединительные начала в деятельности Советов, развивающиеся на основе принципа "все более широкого привлечения трудящихся к участию в управлении", проявлялись не всегда однозначно. В условиях государства диктатуры пролетариата провозглашалось верховенство рабочих и крестьян, в условиях общенародного государства речь идет о социалистическом самоуправлении народа Положение о социалистическом самоуправлении народа впервые было сформулировано в новой редакции Программы КПСС, принятой XXVII съездом КПСС в марте 1986 г..
Особенностью местных Советов было то, что они, будучи элементом единой системы государственных органов, не являлись представителями центральных органов власти, не назначались ими. Свою деятельность они осуществляли на основе мандата, получаемого непосредственно от местного населения (т.е. путем местных выборов), перед которым Советы были ответственны и которому подотчетны. При этом обеспечивалось всестороннее участие граждан (населения) в повседневной деятельности Советов.
Идеологемой, умело используемой при создании нового государственного аппарата, не предусматривающего местного самоуправления, было утверждение, что у нас "вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью". И действительно, внешне картина была впечатляющей - вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах: деревнях, селах, хуторах, небольших городах, фабрично-заводских поселках (причем там, где это признавалось осуществимым, вопросы управления решались общим собранием избирателей данного поселения непосредственно) См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 52..
В.И. Васильев отмечал, что "сравнивая содержание вопросов, рассматриваемых и решаемых Советами, их съездами и исполнительными органами, с вопросами, которые прежде находились в ведении земских и городских управлений, можно отчетливо видеть, что по крайней мере часть их совпадала. Правда, они теперь по-иному распределялись между Советами разных ступеней (этих ступеней стало больше), и они приблизились к населению. Но сами вопросы обслуживания населения, коммунального хозяйства, школьного дела, здравоохранения, охраны общественного порядка никуда от Советов не ушли, хотя социальная их направленность изменилась"
Сочетание авторитарных методов руководства сверху с демократическим самоуправлением снизу в особой степени свойственно для советского периода. Рассматривая принципиальный вопрос, связанный с ролью представительных органов в механизме Советского государства, отмечая усиление воздействия Советов на все сферы хозяйственной и социально-культурной жизни, А.И. Лукьянов подчеркивал важное значение двуединой задачи того времени: необходимость борьбы, с одной стороны, с чрезмерной централизацией властных функций, а с другой - с местничеством под флагами превращения Советов на местах в органы самоуправления См.: Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С. 110..
Несомненно, основные функции Советов народных депутатов (объединение народа, выражение воли и интересов народа, возведение их в государственную волю, верховного руководства общими делами) в неодинаковой мере были свойственны Советам разных уровней. Для местных Советов низового уровня государственно-властные начала имели не первостепенное значение и носили декларативный характер. Главная их функция - непосредственное руководство в отношении подчиненных предприятий, организаций и учреждений, реализация всего комплекса вопросов по жизнеобеспечению населения на подведомственной территории. На этом этапе как основные идеи, определяющие и направляющие организацию работы Советов, конституционное закрепление получили принципы демократического централизма, социалистической законности, коллективности, гласности, широкого привлечения граждан к работе Советов, регулярной отчетности органов и депутатов Советов перед населением, систематического информирования Советами населения о своей работе и принятых решениях.
