Чем является для общества культура. Культурное общество
Органы местного самоуправления
Краткий план.
1. Введение
2. Роль и место органов местного самоуправления в системе местного самоуправления.
5. Полномочия представительных органов местного самоуправления.
6. Список литературы по теме.
1. Введение .
В современных условиях местное самоуправление рассматривается в качестве одной из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации. За период, прошедший после принятия Конституции России 1993 года, местное управление, которое в условиях бывшего Советского государства традиционно воспринималось в качестве государственного управления, кардинальным образом реформировано и обрело новый конституционный статус, отвечающий интересам самоорганизации населения в решении вопросов местного значения.
Институты системы местного самоуправления предусмотрены Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Основными институтами являются:
1) прямое волеизъявление граждан в решении вопросов местного значения;
2) органы и должностные лица местного самоуправления;
3) территориальное общественное самоуправление.
2. Роль и место органов местного самоуправления в
системе местного самоуправления.
Местное самоуправление представляет самостоятельный уровень реализации народом своей власти. При этом власть на уровне самоуправления народ осуществляет как самостоятельно(путем различных форм волеизъявления), так и через органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом юридических и иных местных традиций.
Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.
Специфичность положения органов местного самоуправления характеризуется целым рядом отличительных признаков.
Во-первых, органы местного самоуправления организационно обособлены, имеют свою самостоятельность. Они не являются составной частью, структурным подразделением государственного механизма управления. Органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти.
Во-вторых, органы местного самоуправления, как правило, избираются непосредственно населением, проживающим на соответствующей территории на основе демократических начал.
В-третьих, органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В-четвертых, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае их деятельность подконтрольна государству.
В-пятых, деятельность органов местного самоуправления носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Принятые ими в пределах своих полномочий акты обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан, общественных объединений.
В-шестых, близость органов местного самоуправления к населению и зависимость их структуры от его потребностей и взглядов позволяет с большей эффективностью, нежели при жестко централизованной системе государственного управления на местах, обеспечивать учет потребностей и интересов населения.
3. Задачи и функции органов местного самоуправления
Органы и должностные лица местного самоуправления являются основным звеном в системе местного самоуправления. Они осуществляют разнообразную деятельность по реализации задач и функций местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления.
Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.
Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральными законами.
Органы местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяется уставом муниципального образования
4. Представительные органы местного самоуправления.
В статье 1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” указывается два вида органов местного самоуправления. К первому относится представительный орган местного самоуправления, создание которого является обязательным для всех муниципальных образований, за исключением тех из них, где в силу малочисленности населения и компактности его проживания функции представительного органа могут исполнять общие собрания (сходы) или конференции граждан. Второй вид представляют собой иные выборные, а также формируемые другими способами органы местного самоуправления, создание, полномочия и порядок деятельности которых полностью зависят от мнения населения муниципального образования, отраженного в его уставе.
Наименование органов местного самоуправления в соответствии с законодательством устанавливается уставом муниципального образования с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Наиболее распространенными являются: в городах - городские думы, в районах, улусах, аймаках, волостях, сомонах и иных муниципальных образованиях - собрания представителей, собрания депутатов, хуралы, советы депутатов, комитеты самоуправления, земские собрания, волостные управления.
В системе местного самоуправления ведущее место занимает представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемый на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы депутатов представительных органов местного самоуправления проводятся в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации о выборах.
На территории любого муниципального образования наличие выборного представительного органа является обязательным. В связи с этим интерес представляют такие муниципальные образования, как города с районным делением. В городах республиканского, краевого и областного значения на территории городских районов избираются представительные органы и должностные лица. В ряде регионов представительные органы в районах городов не избираются, а деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории района возглавляется главами администраций, являющимися должностными лицами.
Численный состав представительного органа местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования. К примеру, в Законе Приморского края “О местном самоуправлении в Приморском крае” указывается, что в муниципальных образованиях представительным (выборным) органом местного самоуправления являются муниципальные комитеты (думы, собрания и т.д.) численностью от 5 до 25 депутатов).
В целом по России численный состав представительных органов местного самоуправления неоднороден: от четырех депутатов в сельских муниципальных образованиях, например, в Читинской области, до тридцати и более в городских. Срок полномочий представительных органов также различен: в большинстве субъектов Российской Федерации - 4 года, а в некоторых поселениях - 2 года (Приморский край, Владимирская, Иркутская, Камчатская области). В отдельных муниципальных образованиях Республики Татарстан, Ставропольского края и Тверской области срок полномочий представительных органов местного самоуправления составляет 5 лет.
Закон предусматривает возможность в отдельных поселениях осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Субъекты Российской Федерации сами определяют такие условия. В ст. 24 Закона Приморского края “О местном самоуправлении в Приморском крае” сказано, что в городских и сельских поселениях Приморского края с населением до 5 тысяч человек выборные органы не создаются, а местное самоуправление осуществляется непосредственно населением через общие собрания (сходы) граждан.
5. Полномочия представительных органов местного
самоуправления.
Полномочия представительного органа местного самоуправления состоят прежде всего из исключительных полномочий, определяемых Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их использовании;
4) установление местных налогов и сборов;
5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Кроме того к числу полномочий представительного органа относятся те, которые самостоятельно определяются каждым муниципальным образованием, исходя из собственных представлений о наиболее целесообразных подходах к разграничению предметов ведения и функций между различными органами и должностными лицами муниципальной власти.
Список литературы по теме.
1. Конституция Российской Федерации. М., 1993
2. Федеральный закон ”Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации”.
3. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право
Российской Федерации: Учебник. - М.: Юристъ, 1997.
4. Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное
право: Учебное пособие. - Владивосток: ДВГУ, 1997.
5. Шургина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. -
Новосибирск, НГУ, 1995.
6. Закон Приморского края “О местном самоуправлении в
Приморском крае”.
Похожие рефераты:
Определение функций и предназначения местного самоуправления. Роль демократии в реализации местного самоуправления. Формой прямого народного волеизъявления являются всеобщие прямые выборы. Право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.
Особенности форм волеизъявления граждан на принятие решений по принципиальным вопросам местного значения, на реализацию права прямого участия в оперативном управлении муниципальным хозяйством в небольших сельских населенных пунктах и крупных городах.
Принципы формирования территории муниципального образования. Порядок установления и изменения границ. Основные модели территориальной организации местного самоуправления: территориальная, поселенческая, двухуровневая. Типы муниципальных образований.
Обязательность наличия представительных органов местного самоуправления. Предметы ведения представительного органа местного самоуправления. Организация работы представительного органа местного самоуправления. Виды заседаний представительного органа.
Местное самоуправление. Участие населения в решении местных дел. Гарантии правомочий местного самоуправления. Устав муниципального образования и порядок его принятия. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ.
Понятие и назначение органов местного самоуправления, их место в системе государственной власти, нормативно-правовая основа деятельности. Вопросы, решаемые органами местного самоуправления, их компетенция и подотчетность государственным органам.
Демографическая, территориальная, экономическая и правовая основы местного самоуправления. Решение вопросов образования, объединения, преобразования или об упразднения внутригородских муниципальных образований. Территориальное общественное самоуправление.
ПЛАН: I. ОБЩИЕ ПРНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 2. МЕЖДУНАРОДНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО 3. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 4. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Понятие института отзыва, суть осуществления народовластия и реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства и муниципальных образований. Отзыв депутата, члена выборного органа совета, выборного должностного лица.
Источники муниципального права, три уровня. Нормативные правовые акты Российской Федерации и субьектов. Специфика муниципально-правовых норм. Нормативные правовые акты местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения.
Структура муниципального управления
Сущность, основное назначение и задачи органов исполнительной власти. Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации. Обязанности и полномочия высшего должностного лица России. Функции, виды и правовой статус органов местного самоуправления.
Структура органов местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования. Полномочия депутата как члена органа местного самоуправления. Основания для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц.
Органы местного самоуправления: структура, основные выполняемые функции и взаимосвязь с государственными органами. Структура системы нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении. Реализация вопросов местного значения городского округа.
Особенности организации местного самоуправления на территории Республики Карелия. Принципы, структура и полномочия местного самоуправления в Российской Федерации. Полномочия и структура органов местного самоуправления на примере г. Петрозаводска.
Контрольные задания по политологии: принципы местного самоуправления, соблюдение прав и свобод человека в муниципальной деятельности, коллективные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления, самоуправление.
Местное самоуправление
Введение. 3
1.1. Понятие местного самоуправления. 6
1.2. Теории местного самоуправления. 13
1.3. Принципы и функции местного самоуправления. 19
2. Основные аспекты конституционно-правового регулирования местного самоуправления в РФ.. 23
2.1. Конституционные основы местного самоуправления. 23
2.2. Место и роль местного самоуправления в государственно-правовой структуре: основы взаимосвязи и взаимодействия. 28
Заключение. 34
Список использованных источников. 36
Введение
Опыт истории убедительно свидетельствует, что движение современной цивилизации к самоуправлению народов - длительный и весьма противоречивый процесс. Внедрение принципов самоуправления приносит пользу обществу только тогда, когда оно опирается на объективно назревшие экономические и социальные потребности, выражает требования общественного прогресса.
С принятием в 1993 г. Конституции РФ на местах стала постепенно восстанавливаться представительная власть, хотя следует отметить, что принципы местного самоуправления в конституционно-нормативных актах реализуются не полностью или непоследовательно. На практике урезаются полномочия местных представительных органов, предусматривается изъятие из сферы местного самоуправления районов и городов областного подчинения с административно подчиненными им территориями. Более эффективно процесс развития самоуправленческих начал на местах на основе Конституции пошел после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Важным этапом стало принятие нового закона о местном самоуправлении в 2003 г.
Конституция РФ в ст. 12 полностью отказалась от советской модели организации власти на местах, исключив органы местного самоуправления из системы государственной власти, что вызывает большое количество споров. Нет определенности и в других положениях, связанных с конституционно-правовым регулированием местного самоуправления в РФ. Прежде всего это относится к понятию местного самоуправления, определению компетенции органов местного самоуправления, финансовых основ органов местного самоуправления и другим вопросам. Принятие закона 2003 года внесло довольно существенные изменения в конституционно-правовое регулирование местного самоуправления, в связи с чем весьма актуальной является задача исследования современного состояния конституционно-правового регулирования местного самоуправления в РФ.
Становление местного самоуправления находится на самом начальном этапе современного переходного состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве.
В теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимоисключающих подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при кот
ором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления. Другой состоит в «огосударствлении» местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах.
Эти позиции порождены не чьим-либо субъективным желанием, в них отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления в нашей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы.
Поэтому особенно актуальное значение приобретает сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.
Учитывая актуальность отмеченной проблемы, целью данной работы является исследования конституционно-правового регулирования местного самоуправления на основе исследования действующей нормативно-правовой базы, учебной и научной литературы.
Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:
выявлено понятие и сущность местного самоуправления как института конституционного права;
исследованы основные аспекты конституционно-правового регулирования местного самоуправления в РФ.
Данная работа выполнена на основе следующей нормативной базы:
1.Конституционные установления, закрепляющие основы местного самоуправления в РФ.
2. Блок законодательных актов, регулирующих данную сферу общественных отношений, предусмотренных Конституцией РФ.
3. Подзаконные акты.
1. Местное самоуправление как категория конституционного права
1.1. Понятие местного самоуправления
Одной из ключевых проблем становления современной местной власти и современного российского общества является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.
Термин «местное самоуправление» продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина «местное самоуправление» является одной из наиболее принципиальных проблем. «Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. — Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина «местное самоуправление» .
В последнее время термин «самоуправление» используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. Можно сказать, что местное самоуправление - подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление - одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты - все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций .
Местное самоуправление - важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.
Термин «местное самоуправление» имеет свою историю. В России он введен в оборот в 1785 г. Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относилось земское и городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление национальных окраин . С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального значения.
Такое подход базировался на положении о том, что местное самоуправление есть самостоятельная коллективная деятельность общины, сферой интересов которой является круг проблем, охватываемый понятием «местные дела».
Современные определения понятия «местное самоуправление», как правило, основываются на тех же положениях. Российская научная мысль как сегодня, так и в прошлом рассматривает местное самоуправление как самостоятельную, инициативную деятельность местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы.
Представления о понятии «местное самоуправление» были различными, что обусловлено приверженностью авторов к той или иной его концепции.
В настоящее время попытки определить понятие «местное самоуправление» также имеются в юридической, политической, исторической и иной научной литературе.
В. И. Фадеев полагает, что «местное самоуправление» - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории» .
С. А. Авакьян справедливо утверждает: «Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность» . «Кардинальное значение, - по мнению С. А. Авакьяна, - для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база». Комментируя ст. 12 Конституции РФ, С. А. Авакьян справедливо заключает, что она исходит из общественной природы местного самоуправления.
Конституционный подход представляется С. А. Авакьяну неконструктивным и неперспективным. Местное самоуправление - это территориальное управление. Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этого достаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. А они, так или иначе, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, да иначе и быть не может.
«Думается, - продолжает С. А. Авакьян, - вся концепция местного самоуправления должна строиться на следующем постулате: федеральная государственная власть РФ, государственная власть субъектов РФ и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы самоуправления народа. Известное единство свойственно всем представительным органам, поскольку они избираются населением, работают в форме сессий, комитетов и комиссий, принимают акты, обязательные для всех, кто находится на соответствующей территории. Органы исполнительной власти различного уровня также имеют сходство функций, порядка формирования (в частности, избрание первых лиц населением). В случае необходимости на всех уровня можно прибегнуть к волеизъявлению всего народа (населения), что выразится в императивных и консультативных его голосованиях» .
«В настоящее время, - писал М. И. Пискотин в 1994 году, - в России с местным самоуправлением сложилась парадоксальная ситуация. Оно провозглашено Конституцией РФ, изданы указы Президента о реформе местного самоуправления и о его государственной поддержке. Между тем, на практике сегодня его гораздо меньше, чем было в годы советской власти, когда официальная идеология вообще отрицала принцип местного самоуправления, а Конституция не упоминала о нем» .
Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает М. И. Пискотин, служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.
Основной смысл местного самоуправления, в понимании М. И. Пискотина, в том, что центральная власть или власть субъекта Федерации концентрирует в своих руках соответственно лишь общегосударственные или региональные дела, решение же дел местного значения оставляется местным сообществам, т.е. населению соответствующих низовых административно-территориальных единиц. И вполне оправданно, по его мнению, Конституция РФ в ст. 130 провозглашает: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения... Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».
Исходя из этого, делает вывод М. И. Пискотин, можно сказать, что местное самоуправление имеется лишь там, где в той или иной мере существует несколько обязательных условий и предпосылок, в том числе: наличие представительных органов, избираемых населением; выполнение основных исполнительных функций органами или должностными лицами, избираемыми непосредственно населением либо местным представительным органом; сведение роли назначаемых сверху должностных лиц, если таковые имеются, к контролю за законностью деятельности органов местного самоуправления и выполнению некоторых общегосударственных или общерегиональных функций; самостоятельность местных органов власти в ведении местных дел; наличие местного бюджета с самостоятельными доходными источниками; существование муниципальной собственности, «своего» имущества, необходимого для выполнения местными властями их задач и функций; использование институтов непосредственной демократии, в первую очередь, референдумов и сходов, собраний граждан с решающими полномочиями; развитие различных форм местного общественного самоуправления; разнообразных форм участия граждан в ведении местных дел . Это достаточно полная, основанная на глубоком анализе законодательства и практики, характеристика самоуправления.
В настоящее время идет поиск оптимальных вариантов самоуправления, определения его концепции. Разработка понятия «местное самоуправление» важна, поскольку это обусловлено необходимостью выбора оптимальной для России концепции местного самоуправления, в соответствии с которой можно строить систему законодательства о местном самоуправлении и развивать практику. Полагаем, что разработка понятия может иметь успех при условии, если это понятие приносит положительные результаты на практике.
Определение понятия «местное самоуправление» все чаще стало включаться в конституции и законодательные акты о местном самоуправлении.
Для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить четыре основных параметра, в которых оно проявляется.
1. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, поскольку оно закрепляется в гл. 1 Конституции РФ, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя.
2. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией РФ, конкретизируется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Речь идет не об индивидуальном праве, а об общем коллективном праве граждан, праве местного сообщества на местное самоуправление. Поэтому Закон устанавливает пределы его осуществления - городские, сельские поселения и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого права - прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.
3. Под местным самоуправлением понимается также самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Именно такое понимание зафиксировано в Конституции РФ, ст. 130 которой устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Конституция не определяет конкретный перечень этих вопросов, а называет некоторые из них. Так, согласно ст. 132 органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения.
4. Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.
Следует отметить, что в юридической научной и учебной литературе нет единого подхода к определению понятия местного самоуправления . Поэтому будем ориентироваться на понятие местного самоуправления, как оно зафиксировано в нормативных правовых актах. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Одно из последних законодательно закрепленных определений местного самоуправления дается в законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который под местным самоуправлением понимает форму осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Указанные аспекты проявления местного самоуправления в той или иной степени, с большей или меньшей полнотой исследуются в работах российских ученых, поэтому, не претендуя на окончательное определение сущностной характеристики местного самоуправления, исходя из комплексной системной оценки изложенной позиции, можно сделать вывод о том, что местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии.
1.2. Теории местного самоуправления
Дополнительные аргументы для сделанного выше вывода и понимания различных характеристик проявления сущности местного самоуправления дает анализ основных теорий (концепций) местного самоуправления, в их числе: общинная, хозяйственная, общественная, государственная, политическая. Рассмотрение многообразия теорий призвано сегодня помочь в уяснении сложной, многоаспектной сущности местного самоуправления. Политико-правовая мысль выработала ряд концепций, отражающих многоплановость и сложный характер этого социального института. Следует ли сегодня «делать акцент на том, что самоуправление должно развиваться только по какой-либо одной из теорий? Практика местного управления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий. Иначе говоря, в самоуправлении должно сочетаться и общественное, и государственное» .
Полезны ли все эти теории с точки зрения становления и осуществления местного самоуправления? Учитывая, что все они разрабатывались на основе изучения практического опыта местного самоуправления, их роль очень велика. Ведь прежде чем что-либо начать делать в государстве, обществе, необходимо выбрать правильный ориентир. Выбор неправильной концепции местного самоуправления может привести к нулевому варианту. Это доказано ходом истории.
В основе современных взглядов на местное самоуправление лежат многие теоретические положения, выдвинутые в трудах отечественных и зарубежных правоведов XIX-XX вв.
Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли А. Токвиль, Р. Гейст, Л. Штейн, Лабанд.
Теории о местном самоуправлении в России появляются в первой половине XIX в. на основе учений о взаимоотношениях личности и государства, местных и центральных органов. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, модным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII-XIX вв.
Российской науке известны такие имена, как А. И. Васильчиков, В. П. Безбородов, К. М. Коркунов, Б. Н. Чичерин, М. И. Свешников, А. Д. Градовский, Г. С. Михайлов, Н. И. Лазаревский и др., которые использовали различные подходы к теориям о местном самоуправлении.
Н. И. Лазаревский считал, что существует четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теории самоуправления; самоуправляющая единица как юридическое лицо; политические теории. Г. С. Михайлов доводит до нашего сведения наличие следующих теорий самоуправления: хозяйственная; общественная; государственная; политическая. В. И. Фадеев говорит о пяти теориях: теория свободной общины; общественная теория; государственная теория; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания .
Истоки этих теорий уходят в далекое прошлое общинного строя, средних веков и более позднего периода развития общества.
Теория свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, опираясь на идеи естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, не зависимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая «общинная» власть.
Общественная теория самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела его сущность в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.
Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х гг. XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А. И. Васильчикова, В. Н. .Пешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.
В рамках этой теории принято выделять два основных направления - политическое, связанное с именем Р. Гейста, и юридическое, которое связывается с Л. Штейном.
Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гейст полагал, что местное самоуправление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе, что должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.
Сторонники юридического направления самостоятельность органов самоуправления видели в том, что они не являются непосредственными органами государства, а являются органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающий в правовые отношения с государством.
Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельное решение местных дел и осуществление на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.
Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.
В нынешних условиях продолжают оставаться актуальными общественная и государственная теории, которые в различных вариациях используются российскими учеными при исследовании проблем местного самоуправления. Именно по ним развернулась наиболее острая дискуссия в 1993 г. в период подготовки Конституции РФ, которая была связана с определением места органов местного самоуправления в системе государственной власти. Тогда предпочтение было отдано сторонникам общественной теории и норма ст. 12 Конституции РФ была сформулирована в том виде, в каком и действует сегодня.
Вместе с тем жесткое отделение одного вида власти от другого (государственной от муниципальной) не имеет реальной объективной основы, а связано с субъективными факторами - победой одной точки зрения над другой, за которыми стоят различные социально-политические группировки, отражающие в своих воззрениях различные концептуальные подходы к общественному и государственному развитию России на этапе ее перехода к постиндустриальному информационному обществу. Эти концепции имеют свои истоки в либеральных, консервативных, социал-демократических, марксистских и других теориях, возникших в истории политико-правовой мысли нового и новейшего времени и получивших распространение в виде идей неолиберализма, неоконсерватизма, постсоциализма и т. д.
На основании проведенного анализа можно сделать вывод о необходимости корректировки существующего ныне конституционного положения о соотношении органов местного самоуправления и системы органов государственной власти и замене его следующим положением: местное самоуправление, являясь самостоятельным институтом гражданского общества, важнейшим элементом российской государственно-правовой структуры, собственными средствами и методами решает вопросы местного значения, обеспечивает участие населения в государственном и муниципальном строительстве, реализует переданные ему государственные полномочия при их материальной и финансовой обеспеченности, осуществляет другие задачи и функции, направленные на обеспечение достойной жизни, прав и интересов людей, проживающих в городских и сельских поселениях, используя при этом разнообразные формы его организации с учетом исторических, национальных, культурных и других сложившихся традиций и образа жизни.
В литературе высказываются достаточно жесткие подходы к определению местного самоуправления. Например, И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов считают, что «было бы оптимальным укреплять позиции органов местного самоуправления - как составной части системы государственных органов в рамках внутригосударственной децентрализации» .
Представляется, что подобное однозначное огосударствление местного самоуправления явится шагом назад по сравнению с ныне достигнутым, правда, во многом противоречивым и до конца не решенным уровнем теоретического осмысления и практической реализации такого социального института, как местное самоуправление. Тем более опыт подобного огосударствления, и не только позитивный, но и негативный, мы имели в недавнем советском прошлом. Поэтому представляется необходимым обозначить более рациональные и более адекватно отражающие сложившиеся реалии подходы к определению места и роли местного самоуправления в общественной и государственной структуре и рассматривать его как государственно-общественное явление, поскольку оно несет на себе как определенные признаки государственных, так и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления, как справедливо подчеркивает В. А. Лапин, делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. Это и есть главная и основная роль местного самоуправления в судьбе любого государства.
1.3. Принципы и функции местного самоуправления
Для понимания местного самоуправления необходимо знать его основные принципы. Вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления, Конституция относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 2, п. «н»). Поэтому на федеральном уровне регулируются только основные, принципиальные вопросы организации и деятельности местного самоуправления; конкретное их регулирование осуществляется в конституциях, уставах и законах субъектов РФ, а также в уставах муниципальных образований.
Основополагающим актом является закон от 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором определяется роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; закрепляются правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления; устанавливаются государственные гарантии его осуществления; общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.
В Федеральном законе нет конкретного перечня этих принципов, однако анализ его положений позволяет сформулировать следующие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации:
самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
организационное обособление местного самоуправления и его органов от системы органов государственной
материальная и финансовая самостоятельность местного самоуправления;
территориальная организация;
многообразие форм осуществления местного самоуправления;
выборность и периодическая сменяемость органов местного самоуправления;
законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;
ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
гарантии местного самоуправления;
соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
гласность деятельности местного самоуправления;
учет интересов населения;
использование исторических и иных местных традиций и обычаев.
Каждый из названных принципов имеет самостоятельное значение и в то же время находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими принципами, которые в своей совокупности образуют целостную систему принципов, т.е. основополагающих идей, исходных начал, в соответствии с которыми строятся организация и функционирование местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть в нашей стране.
С принципами тесно связаны задачи и функции местного самоуправления.
Среди задач, стоящих перед местным самоуправлением, можно выделить следующие:
укрепление основ конституционного строя;обеспечение реализации права граждан Российской Федерации на местное самоуправление;создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения;проведение необходимых мер по социальной защите населения;подготовка и воспитание кадров для муниципальных органов.
Исходя из задач строятся функции местного самоуправления, под которыми понимаются основные направления муниципальной деятельности. В их числе:
· обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;· управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами;· обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;· обеспечение жизненно важных потребностей населения;· охрана общественного порядка;· защита прав и законных интересов местного самоуправления .
Правовое выражение функций местного самоуправления осуществляется в предметах его ведения, которые включают в себя вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления. Речь идет о следующих основных направлениях муниципальной деятельности: правовое обеспечение местного самоуправления; финансово-экономическое обеспечение; социальное развитие; землепользование и использование других природных ресурсов; социально-бытовое обслуживание населения; территориальное развитие; обеспечение общественного порядка.
2. Основные аспекты конституционно-правового регулирования местного самоуправления в РФ
2.1. Конституционные основы местного самоуправления
В главе 1 Конституции «Основы конституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным конституционным основам. В ней говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Более подробно и широко конституционные основы местного самоуправления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130-133) специальной гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», а также в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
В развитие конституционных основ местного самоуправления в РФ в 2003 г. был принят основополагающий по данному вопросу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем прежде всего дается характеристика муниципального образования как территориальной единицы, в рамках которой реализуются права граждан на местное самоуправление. Само местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Очень важное значение имеет и то, что закон дает как общее, принципиальное, так и весьма конкретное представление о том, что такое «вопросы местного значения». В общем плане — это «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации». В более конкретном плане — это три десятка вопросов, характеризующих различные направления деятельности местного самоуправления и его органов, среди которых: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета, установление местных налогов и сборов; решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель; благоустройство и озеленение территории; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности и др.
Говоря обобщенно, конституционный статус местного самоуправления в РФ сводится к следующим основным положениям: а) местное самоуправление - одна из фундаментальных основ конституционного строя РФ как демократического государства (ст. 3 и 12); б) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 и 130); в) местное самоуправление обеспечивает децентрализацию власти и управления, направленную на лучшее обеспечение интересов населения мест с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 12, 130); г) местное самоуправление — один из важнейших путей реализации конституционного права граждан РФ на участие в управлении страной, благодаря которому они получают возможность самостоятельно в пределах своих полномочий решать в собственных интересах весьма широкий круг общественных дел (ст. 3,12, 130, 132 и др.); д) местное самоуправление осуществляется на уровне муниципальных образований, где вопросы местного значения возможно решать наиболее эффективно (ст. 131); е) местное самоуправление может осуществляться как в формах непосредственной демократии (референдум, выборы и др.), так и в формах представительной демократии (выборные и иные органы местного самоуправления) (ч. 2 ст. 130); ж) местное самоуправление и его органы, будучи формой самоорганизации и самодеятельности местного населения, не входят в систему органов государственной власти, хотя и являются специфической формой осуществления существующей в стране единой публичной власти и поэтому входят в систему органов данной власти (ст. 12); з) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131); и) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, при этом реализация этих полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132); к) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131); л) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133).
Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 г., является четвертым, если первым считать Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Именно с этого закона, хотя он был далеко не совершенен, началась новая история местного самоуправления в России. Нынешняя редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - весьма значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти.
Новый закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя Закон по-прежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении.
Существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. Согласно прежнему Федеральному закону к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относилось принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении; разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации местного самоуправления; определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований; определение порядка установления территорий муниципальных образований и др. Некоторые субъекты РФ, хотя и не в полной мере, реализовали эти полномочия. Однако в большинстве регионов органы государственной власти какое-то время вели себя пассивно. В нормативной базе местного самоуправления продолжали существовать серьезные пробелы.
Это и послужило одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании корневой системы публичной власти. И хотя субъекты РФ сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов организации местного самоуправления, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их «федеральная составляющая» в большей степени, чем прежде, перевешивает «региональную». Конечно, это не означает, что Закон разрушает уже сделанное в области местного самоуправления и как бы заново выстраивает все отношения в данной области. На федеральный уровень вынесено решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве.
Таким образом, с принятием нового федерального закона существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, а если учитывать предусмотренное Законом расширение нормотворческих возможностей муниципальных органов, - система всех правовых актов о местном самоуправлении. Эти изменения отнюдь не самоцель. Они служат правовым средством перестройки муниципального уровня публичной власти, его обновления и упорядочения, приближения к населению. Их смысл в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель местного самоуправления в соответствие с общественной практикой.
2.2. Место и роль местного самоуправления в государственно-правовой структуре: основы взаимосвязи и взаимодействия
Как уже было сказано ранее основу концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления составляет ст.12 Конституции, в соответствии с которой местное самоуправление исключено из системы государственной власти.
Какими причинами объяснить появление конституционной нормы о невключении органов местного самоуправления в систему государственной власти? Одна из причин состоит в стремлении законодателя заложить в Конституции РФ 1993 г. качественно новые принципы российской государственности, создать предпосылки и условия возрождения традиционной для дореволюционной России демократии малых территорий, без которой, по словам активного поборника самоуправления А. И. Солженицына, «не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие «гражданская свобода» теряет смысл» . Ряд авторов тесно связывают концепцию негосударственной природы местного самоуправления, утвердившуюся в российской Конституции, с желанием преодолевать излишнее огосударствление местной власти. Как пишут А. Широков и С. Юркова, введение в Конституцию ст. 12 вызвано стремлением максимально оградить самый незащищенный уровень власти от прямого вмешательства государственных чиновников . В свое время ст. 12 получила и теоретическую подпитку. В 1992 г. Б. Н. Топорнин писал: «Местное самоуправление не составляет и по своей природе не может составлять компонент государственной организации. Без преувеличения будет правильной формула, согласно которой государственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление. Попытки ставить знак равенства между самоуправлением и государственной властью, частые в далеком прошлом, не дали сколько-нибудь ощутимого результата, прежде всего, вследствие концептуальной уязвимости» .
Однако есть еще одно обстоятельство, объясняющее избранный в Конституции РФ подход. Отделение местных органов от государства связывается со стремлением государственной власти дистанцироваться от социальных и экономических забот и тягот населения. Заместитель министра РФ по делам национальностей и федеративным отношениям А. Г. Воронин отмечал, что «верх властной вертикали начинает сбрасывать свои функции, требующие определенных затрат, только тогда, когда он не в состоянии с ними справиться» .
Следует дополнить, что необходимость в самостоятельности местного самоуправления связана с многообразием сложившихся в России форм собственности. В данном случае подразумевается обособление муниципальной собственности от общегосударственной.
Реализация конституционной нормы о самостоятельности местных органов власти наталкивается на серьезное противодействие, которое имеет политические, финансово-экономические и теоретические корни.
Некоторые авторы, стремясь непредвзято оценить общую картину государственного устройства России, полагают, что она стройна и логична: в соответствии с Конституцией РФ народ, являющийся единственным источником власти, реализует ее непосредственно и через систему соответствующих органов, разделенных на три уровня - федеральный, региональный и местный, каждый из которых решает свои задачи, обладая для этого своими полномочиями. Тем не менее и эти авторы замечают, что без формулировки ст. 12 в Конституции РФ, видимо, можно было бы и обойтись. Справедливо предлагается в ст. 12 закрепить лишь функциональную самостоятельность местного самоуправления в пределах обозначенной законом компетенции, а не организационную обособленность его органов.
Статью 12 Конституции РФ нередко трактуют как основу опаснейшей центробежной тенденции. Осуществление этого конституционного установления, по мнению его противников, ведет к искажению принципов единства государственной власти, так как от нее искусственно отграничивается низовой ее уровень. Сторонники данной точки зрения рассматривают местное самоуправление преимущественно в форме организации государственного аппарата на местном уровне. При этом органы местного самоуправления находятся в единой системе государственно-властных учреждений, в той или иной мере им подотчетны и подконтрольны, хотя местная власть остается в определенной степени самостоятельной и ответственной. Разрыв между государственной властью и местным самоуправлением преодолевается отрицанием общественной природы последнего.
Вопрос о соотношении и взаимодействии местного самоуправления и государственной власти является одним из кардинальных в теории и практике муниципального строительства и права.
По мнению С. А. Авакьяна, есть как минимум три канала их взаимодействия: во-первых, вышестоящие органы помогали и будут помогать в хозяйственно-финансовом отношении местному самоуправлению; во-вторых, они должны выступать в качестве надзорной инстанции, «оберегающей» местное самоуправление от принятия незаконных, а то и неправильных, необоснованных решений, не позволяющей забывать о государственном интересе; в-третьих, вышестоящие органы призваны быть инстанцией, помогающей, в том числе методически, местному самоуправлению, обобщающей и распространяющей их положительный опыт. И в конце концов, должна же быть в субъекте РФ инстанция, которая координировала, изучала бы и обобщала тенденции развития местного самоуправления, в свою очередь испытывая его влияние по известному прежде принципу обратной связи .
Различные аспекты взаимодействия государственных и самоуправленческих структур активно исследуются в специальных работах, посвященных экономическому и финансовому взаимодействию субъектов РФ и местного самоуправления . Не вдаваясь в анализ и оценку таких работ, необходимо обратить внимание на содержащиеся в них основополагающие положения, позволяющие раскрыть конкретные (экономические, финансовые) аспекты такого взаимодействия. Справедливо указывается, что необходим переход к методам «сетевого», координационного управления, в структурах которого традиционное администрирование - «управление по вертикали» заменяется равноправным - «горизонтальным сотрудничеством всех участников территориального развития - корпораций, трудовых коллективов, банков, профсоюзных, кооперативных и исследовательских организаций, различных групп населения и т. д. При этом представительные и исполнительные органы власти выступают в качестве организаторов такого взаимодействия.
Создание эффективной вертикали исполнительной власти требует перехода от нынешней олигархически-клановой организации российского рынка к более демократической, основанной на пространственном рассредоточении капитала и собственности.
Местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом общественного развития, оказывает влияние на государство и его структуры, взаимодействует с ним. Это взаимодействие выражается в следующих положениях:
обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм;
обязанность рассмотрения органами государственной власти и государственными должностными лицами обращений органов и должностных лиц местного самоуправления;
обладание представительных органов местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ;
право местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц;
участие местного самоуправления в избирательном процессе при подготовке и проведении выборов органов государственной власти и референдума Российской Федерации и ее субъектов;
осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Заключение
На основании проведенного исследования, можно сделать следующие выводы.
Местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии.
На основе анализа существующих в политико-правовой мысли и используемых ныне в научной литературе понятий и теорий местного самоуправления предлагается видение сущности местного самоуправления, в основе которого лежит государственно-общественная концепция и которое проявляет себя как одна из основ конституционного строя и форма народовластия, как право граждан на осуществление местного самоуправления и самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, что позволило определить местное самоуправление как относительно самостоятельный институт гражданского общества, занимающий обособленное место и выполняющий свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества.
К основным принципам местного самоуправления относятся: самостоятельное решение населением вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления и его органов от системы органов государственной; материальная и финансовая самостоятельность местного самоуправления; территориальная организация; многообразие форм осуществления местного самоуправления; выборность и периодическая сменяемость органов местного самоуправления; законность в организации и деятельности органов местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; гарантии местного самоуправления; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; гласность деятельности местного самоуправления; учет интересов населения; использование исторических и иных местных традиций и обычаев.
Основными задачами местного самоуправления являются: укрепление основ конституционного строя; обеспечение реализации права граждан Российской Федерации на местное самоуправление; создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения; проведение необходимых мер по социальной защите населения; подготовка и воспитание кадров для муниципальных органов.
Анализ состояния нормативного правового регулирования местного самоуправления показывает множество нерешенных проблемных вопросов. Дальнейшее совершенствование правового регулирования местного самоуправления является объективно назревшей потребностью и связано, с одной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой - с совершенствованием его конституционно-правовой основы, разработкой законодательной базы, регулирующей типологию, виды, уровни самоуправления. Принятие нового закона 2003 года стало очень важным шагом в плане совершенствования местного самоуправления РФ, однако насколько этот закон, не лишенный недостатков, окажется эффективным покажет время.
Список использованных источников
I. Нормативные акты Российской Федерации
Конституция РФ (с изменениями от 9 сентября 1996 г., 10 февраля 1996 г., 9 июня 2001 г., 25 июля 2003 г., 25 марта 2004 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 1996. №3. Ст.125; №7. Ст.676; 2003. №30. Ст.3051; 2004. №13. Ст.1110.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 19 июня, 12 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 2003. №40. Ст.3822; 2004. №25. Ст.2484; №33. Ст.3368.
II. Специальная литература
Авакьян С. А. Проблемы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. М.: Норма, 1999.
Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М.: Юристъ, 2002.
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 2000.
Емельянов Н.А. Местное самоуправление. Проблемы. Поиски. Решения. М.: Проспект, 1997.
Кирпичников В. А. О российской действительности и местном самоуправлении // Местное самоуправление: проблемы и решения. М.: Норма, 1996.
Коркунов Н.М. Русское государственное право. М.: Спарк, 2001.
Кутафин О, Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 1997.
Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М.: Юрист, 2001.
Миннац: рука на пульсе // Муниципалитет. 1997. № 1.
Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: Норма, 1995.
Субъект РФ и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М.: Норма, 1999
Топорнин Б. Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. М.: Юридическая литература, 1992.
Фабричный С. Ю. Правовое регулирование финансово-экономического взаимодействия субъекта Федерации и местного самоуправления. М.: Норма, 1999.
Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Норма, 1994.
Широков А., Юркова С. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М.: Норма, 2000.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г.) // СЗ РФ. 1995. №35. Ст.3506; 1996. №17. Ст.1917; №49. Ст.5500; 1997. №12. Ст.1378; 2000. №32. Ст.3300; 2002. №12. Ст.1093; 2003. №28. Ст.2892; №50. Ст.4855.
См.: Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 80.
Анализ различных точек зрения по вопросам, связанным с понятием и сущностью местного самоуправления, см.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: Норма, 1995. С. 84-91.
Постовой Н.В. Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении. // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. С. 87.
См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление. Проблемы. Поиски. Решения. М.: Проспект, 1997. С. 27.
Фадеев В. И. Указ. соч. С. 17-21; Кутафин О, Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997. С. 41-49; Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. С. 92-101.
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 54.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 112-123.
Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. №1.
Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию // Комсомольская правда. 1990. Сентябрь. Спец. выпуск.
Широков А., Юркова С. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М.: Норма, 2000. С. 20.
Топорнин Б. Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. М.: Юридическая литература, 1992. С. 14.
Миннац: рука на пульсе // Муниципалитет. 1997. № 1. С. 5.
1 Авакьян С. А. Проблемы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. М.: Норма, 1999. С. 14.
Субъект РФ и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М., 1999; Фабричный С. Ю. Правовое регулирование финансово-экономического взаимодействия субъекта Федерации и местного самоуправления. М., 1999.
Разделены на категории в соответствии с задачами, которые решаются в рамках осуществления муниципальной деятельности, полномочиями, а также с учетом роли этой отрасли в организации и реализации народовластия в целом. Среди основных задач муниципальной власти следует отметить:
1. Обеспечение участия граждан в решении муниципальных вопросов. В рамках этой функции закрепляются правовые гарантии участия граждан в осуществлении соответствующей деятельности как непосредственно, так и посредством выборов. На основании принятого и действующего законодательства население наделяется правом участия в сходах, референдумах, выборах, прочих формах волеизъявления. Граждане наделяются правом избирать, быть избранными в территориальные органы власти. В рамках указанной функции местного самоуправления предусмотрена возможность граждан обращаться в муниципальные представительства, к должностным лицам по вопросам, связанным с местной жизнью, получать объективную и полную информацию о деятельности этих представительств. А также знакомиться с материалами, документами, затрагивающими непосредственно свободы и права граждан. Законом гарантировано обеспечение защиты прав и свобод населения.
2. Функции местного самоуправления предусматривают управление назначения, а также финансовыми средствами. Согласно закону, в муниципальных образованиях предусмотрен собственный бюджет и своя собственность. В отношении имущества и реализуют территориальные и (в предусмотренных законом случаях) непосредственно население. На законных основаниях муниципальные представительства могут передавать различные объекты, которые относят к муниципальной собственности, во временное пользование населению или юридическим лицам, отчуждать в соответствии с установленным порядком, сдавать в аренду, совершать прочие сделки. В рамках управленческой функции местного самоуправления устанавливаются соглашениями и договорами условия использования объектов. Реализация указанных и прочих полномочий должна осуществляться в интересах территориального образования, служить удовлетворению его потребностей. Это главным образом обеспечивается деятельностью муниципальных органов, выбираемых населением.
3. Функции местного самоуправления предусматривают обеспечение развития территории всего муниципального формирования в целом. К ведению муниципального регулирования законом относятся вопросы, связанные с комплексным развитием, которое, в свою очередь, призвано обеспечивать повышение эффективности хозяйственной деятельности, решение социальных, культурных, экологических проблем. Местное самоуправление занимается также вопросами рационального применения природных, трудовых и прочих ресурсов территории, формирования оптимальных условий для отдыха и жизни граждан в целом.
4. Среди функций муниципальной власти необходимо отметить обеспечение удовлетворения существующих потребностей населения в услугах коммунально-бытового, социально-культурного и прочего характера. Выполнение этих задач осуществляется посредством формирования, содержания и развития соответствующих организаций, служб, учреждений.
5. К функциям местного самоуправления относят обеспечение охраны порядка, а также защиту прав и интересов самих органов муниципальной власти. Охрана порядка осуществляется посредством формирования соответствующих органов, наделенных специальными полномочиями. Защита интересов и прав проводится посредством союзов и ассоциаций муниципальных формирований.
Сейчас экономическая стабильность, реальный рост экономики , повышение жизненного уровня населения прямым образом связаны с совершенствованием механизма управления , использованием новых способов государственного воздействия на развитие общества . Ныне крайне важна сбалансированность централизованного и децентрализованного управления экономическими и социальными процессами. Поэтому нужны скоординированные усилия всех уровней публичной власти в рамках их полномочий и с учетом возможностей каждого уровня.
Каждый уровень власти, выступая в качестве управляющего субъекта, действует "на своем поле". Но при этом его действия дополняют действия каждого другого уровня. Органы местного самоуправления , выполняя в этом отношении свои функции, участвуют в реализации федеральных и региональных программ и проектов. Вместе с тем региональные и федеральные органы государственной власти участвуют в инвестиционных программах и проектах муниципальных образований .
Огромное значение для развития и укрепления местного самоуправления имеет содействие муниципалитетам со стороны государственных органов. Это содействие оказывается, в первую очередь, путем трансфертов, т.е. выделения денежных средств из федерального и региональных бюджетов , а также методической помощи в решении вопросов местного значения, подготовки кадров муниципалитетов и др.
Характерно, что в условиях, когда местное самоуправление не в состоянии успешно решить многие назревшие проблемы социальной инфраструктуры по причинам слабости кадров, износа материальной базы, здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, отсутствия у муниципальных властей организационных возможностей преодоления накопленных за многие годы проблем, государство напрямую берется за эти дела, составляя и осуществляя национальные программы действий и выделяя огромные материальные и финансовые средства для модернизации условий и способов обучения детей в школах, оснащения современным оборудованием и транспортом поликлиник и больниц, переселяя из ветхого и аварийного жилья сотен тысяч граждан и др. Разумеется, органы местного самоуправления тоже включены в реализацию этих программ, все же первое слово пока остается за органами государственной власти . Именно таким путем государство стремится вывести местное самоуправление на более высокий уровень.
Чрезвычайно важно создание при Президенте Российской Федерации Совета по развитию местного самоуправления, а при Председателе Государственной Думы - Совета по местному самоуправлению, обсуждающих насущные проблемы местной власти и вырабатывающих рекомендации, направленные на эффективное решение муниципальными органами жизненно важных для населения проблем. В качестве примера можно привести обсуждение на заседании Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ в октябре 2010 г. вопросов благоустройства территорий и повышения качества жилищно-коммунального обслуживания. По сути, это вопросы местного значения.
Но положение в этой сфере - кризисное. И Президент РФ вынес на федеральный уровень обсуждение этих вопросов, чтобы лучше сочетать в их решении два начала - разумную законодательную унификацию и местную специфику, т.е. найти баланс правового регулирования отношений в важных областях муниципальной деятельности.
Эта практика еще раз подтверждает, что местные дела имеют большое значение не только для населения конкретных городов и сел, но и для государства в целом, что их нельзя жестко разграничивать, тем более, что подчас они приобретают политическую значимость. Не случайно они стали обсуждаться даже на заседаниях Президиума Государственного Совета РФ. В октябре 2010 г.
Президент РФ Д.А. Медведев заявил, что "состояние коммунальной инфраструктуры у всех нас вызывает очень серьезную озабоченность. По экспертным оценкам, свой нормативный срок отслужили более 60% основных фондов коммунального хозяйства. Если сейчас этим не заняться, через 5-7 лет наступит катастрофа. Поэтому усилия, которые до сих пор предпринимались, надо радикально интенсифицировать". На федеральном уровне создан Фонд реформирования жилищно-коммунальной сферы, средства которого вместе со средствами субъектов Федерации и муниципалитетов расходуются на решение проблемы, от которой зависят быт и стандарты жизни огромного количества людей.
Такое активное и прямое участие федеральных властей в решении муниципальных дел, конечно, не случайно. Оно вызвано особыми условиями современного бытия местного самоуправления, которое только начинает идентифицироваться, входить в установленные для нее Конституцией РФ и законодательством координаты.
Для нормального взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления нужна выработка системы этих отношений. Такой развитой системы пока нет. Однако она начинает постепенно складываться. В содержание этой системы входит, конечно, финансовое и материальное участие в делах друг друга. Но не только.
Существенное значение для выстраивания делового партнерства и тесного сотрудничества имеют развитые информационные отношения между муниципальными и государственными органами, взаимное информирование по вопросам, интересующим обе стороны. Практика информационных отношений между муниципальными и государственными органами в последнее время развивается довольно заметно. Причем наибольший результат достигается там, где эти отношения строятся на современной технической основе. Характерно, что в ряде регионов ведется работа в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия". Здесь создаются системы информационного обеспечения местного самоуправления, интегрированные в региональные системы. Такое единое информационное пространство позволяет скоординировать деятельность муниципальных и региональных органов власти в предоставлении различных услуг населению, получать данные об объектах инфраструктуры и др.
Если говорить об организационно-правовых формах взаимодействия, то перспективное значение имеют договорные отношения (в том числе по вопросам организации информационных связей) между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Федерации. Такие договоры , заключенные в некоторых субъектах Федерации, имеют целью взаимосогласованную политику в предоставлении жителям муниципальных образований социальных и иных услуг (в сфере образования, здравоохранения, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства и др.).
Во многом помогают наладить взаимодействие различные организационные структуры, создаваемые при органах государственной власти субъектов Федерации. Это совместные координационные, совещательные, консультационные и другие рабочие органы. С их помощью, в частности, региональные органы оказывают методическое и организационное содействие органам местного самоуправления.
Интересен "Регламент взаимодействия органов исполнительной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления". Он утвержден Указом Президента Республики Татарстан в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития в регионе, налаживания взаимодействия органов исполнительной власти Республики и муниципалитетов.
В нем записано, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами исполнительной власти в отношении органов местного самоуправления допускается только в случаях и в порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами Республики Татарстан.
Взаимодействие органов исполнительной власти с органами местного самоуправления осуществляется на основе принципов содействия органов исполнительной власти развитию местного самоуправления на территории Республики Татарстан, самостоятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по вопросам их компетенции, невмешательства в компетенцию друг друга, неподконтрольности органов местного самоуправления органам исполнительной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами Республики Татарстан.
Взаимодействие органов исполнительной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах: оказание в пределах компетенции необходимого содействия при осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий; принятие органами исполнительной власти решений, затрагивающих интересы муниципальных образований, с учетом мнения органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований; участие органов местного самоуправления в реализации федеральных и республиканских программ, планов и отдельных мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие муниципальных образований; осуществление органами исполнительной власти контроля за реализацией органами местного самоуправления переданных на основании законов Республики Татарстан отдельных государственных полномочий, а также за использованием представленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств в случаях, установленных законодательством; создание совместных постоянных либо временных координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, участие в их работе при условии соблюдения принципа добровольного исполнения принимаемых ими решений; проведение органами исполнительной власти и органами местного самоуправления согласованной кадровой политики при назначении на должности руководителей территориальных органов исполнительной власти Республики Татарстан, действующих на территории соответствующих муниципальных образований, и руководителей отраслевых (функциональных) органов исполнительных комитетов муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан; планирование и осуществление совместных мероприятий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; обеспечение соответствия принятых муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, законам и иным нормативным правовым актам Республики Татарстан, подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и Республики Татарстан, муниципальных правовых актов; оказание органами исполнительной власти информационно-методической, консультативной, организационной поддержки органам местного самоуправления; принятие соответствующих мер по обращениям органов местного самоуправления; заключение договоров (соглашений) о взаимодействии, в том числе для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения; в иных формах, установленных законодательством Российской Федерации и Республики Татарстан.
В целях организации взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления Президент Республики Татарстан вправе: проводить совместные совещания, создавать совместные координационные и совещательные органы с участием или привлечением к их работе представителей органов местного самоуправления, а также предлагать конкретные кандидатуры для включения в состав совместных координационных и совещательных органов; определять ответственных лиц по организации взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в рамках реализации конкретных полномочий; определять параметры оценки эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; выносить отдельные вопросы на обсуждение и рассмотрение совместных координационных и совещательных органов.
Президент Республики Татарстан также обеспечивает осуществление согласительных процедур в случае возникновения разногласий, спорных и конфликтных ситуаций, в том числе принимает решение об образовании согласительной комиссии в случаях и в порядке, предусмотренных Законом Республики Татарстан "О наделении муниципальных образований государственными материальными ресурсами и государственными субсидиями для решения вопросов местного значения".
Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления в рамках настоящего Регламента: направляют своих представителей для участия в работе совместных координационных и совещательных органов; приглашают для участия в работе коллегий, совещаний, комиссий, рабочих групп руководителей либо представителей соответственно органов местного самоуправления или органов исполнительной власти; вносят Президенту Республики Татарстан предложения по совершенствованию взаимодействия; рассматривают взаимные обращения и информируют о принятых решениях; запрашивают и получают друг от друга в установленном порядке необходимые информационно-аналитические материалы, экономико-статистические данные и иную информацию, необходимую для выполнения задач и принятия решений в соответствии с установленной компетенцией.
При необходимости, а также в целях осуществления более тесного взаимодействия между конкретным органом исполнительной власти и органом местного самоуправления может быть заключен договор (соглашение) о взаимодействии.
В договоре (соглашении) о взаимодействии между органом исполнительной власти и органом местного самоуправления устанавливается перечень полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляемых сторонами по договору (соглашению), определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, ответственность сторон, срок действия договора (соглашения) и порядок продления данного срока , основания и порядок досрочного расторжения договора (соглашения), иные вопросы, связанные с исполнением положений договора (соглашения).
Подготовка проекта договора (соглашения) осуществляется органом исполнительной власти и органом местного самоуправления, являющимися сторонами договора (соглашения).
Договор (соглашение) подписывается руководителем органа исполнительной власти и главой муниципального образования.
Руководители органов исполнительной власти Республики Татарстан до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа исполнительной власти Республики Татарстан согласовывают кандидатуру с главой муниципального образования, на территории которого действует соответствующий территориальный орган.
В случае отказа в согласовании кандидатуры на должность руководителя территориального органа руководитель органа исполнительной власти Республики Татарстан вновь предлагает кандидатуру на указанную должность.
В случае повторного отказа в согласовании кандидатуры руководитель органа исполнительной власти Республики Татарстан принимает решение о назначении руководителя территориального органа исполнительной власти Республики Татарстан либо о представлении его к назначению в установленном порядке.
О несогласовании кандидатуры руководитель органа исполнительной власти Республики Татарстан одновременно с принятием вышеуказанного решения информирует Президента Республики Татарстан и Премьер-министра Республики Татарстан (Кабинет Министров Республики Татарстан).
В целях осуществления согласованного взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в конкретных сферах деятельности (отраслях) органы местного самоуправления вправе определить (определяют) аналогичный порядок предварительного согласования кандидатур на должности руководителей отраслевых (функциональных) органов исполнительных комитетов муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан с руководителями органов исполнительной власти соответствующей отраслевой компетенции.
Проекты решений органов исполнительной власти Республики, затрагивающих интересы муниципальных образований, направляются руководителем органа исполнительной власти главам соответствующих муниципальных образований.
Главы указанных муниципальных образований вправе в месячный либо в иной установленный срок со дня получения проекта решения внести к нему свои предложения и замечания, которые подлежат обязательному рассмотрению соответствующим органом исполнительной власти.
В случае несогласия с внесенными предложениями и замечаниями по проекту решения о возникших разногласиях руководитель органа исполнительной власти информирует соответственно Президента Республики Татарстан или Кабинет Министров Республики Татарстан.
Органы исполнительной власти вправе привлекать по согласованию представителей органов местного самоуправления для участия в работе создаваемых ими рабочих групп, комиссий и экспертных советов по подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан.
Органы исполнительной власти о принятых ими решениях информируют органы местного самоуправления путем направления им копий соответствующих правовых актов в установленном порядке.
Органам местного самоуправления рекомендуется по вопросам, требующим согласованных действий или взаимодействия с органами исполнительной власти, информировать их о подготовке соответствующих решений и направлять им копии принятых решений в установленном порядке.
В случаях если для решения вопросов местного значения необходимо получение информации, заключений, экспертиз от органов исполнительной власти, заинтересованный орган местного самоуправления обращается с запросом в соответствующий орган исполнительной власти. Срок получения необходимой информации указывается в запросе.
В случаях если запрашиваемая информация не может быть предоставлена в срок, указанный в запросе, орган исполнительной власти, получивший запрос, в пятидневный срок с даты получения запроса согласовывает с органом местного самоуправления, направившим запрос, срок предоставления информации.
В предоставлении информации может быть отказано только в случаях, установленных законом.
Совместные координационные и совещательные органы образуются заинтересованными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также по решению Президента Республики Татарстан для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер, обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач. Совместные координационные и совещательные органы могут создаваться при главах муниципальных районов или городских округов Республики Татарстан.
В состав координационных и совещательных органов в зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (по согласованию). В их состав также могут включаться депутаты Государственного Совета Республики Татарстан, представительных органов муниципальных образований, научных организаций, общественных объединений , которые имеют право совещательного голоса при принятии решений.
Обращения органов местного самоуправления к органам исполнительной власти подлежат рассмотрению в установленные законодательством сроки.
О принятых мерах по обращениям органов местного самоуправления руководитель органа исполнительной власти в письменной форме уведомляет орган местного самоуправления, направивший обращение.
При необходимости могут разрабатываться регламенты взаимодействия органов исполнительной власти с органами местного самоуправления при осуществлении ими согласованных действий в определенной сфере деятельности, в том числе по отдельным вопросам государственного управления , включая образование совместных координационных и совещательных органов, которые по согласованию с органами местного самоуправления утверждаются нормативно-правовыми актами Кабинета Министров Республики Татарстан.
Особо важные вопросы осуществления взаимодействия в рамках настоящего Регламента, в том числе разногласия, возникшие в процессе взаимодействия, по которым органами исполнительной власти и органами местного самоуправления не достигнуто согласия, рассматриваются Советом глав муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан.
В этом обширном Регламенте, в сущности, обозначены почти все возможные формы взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Он достаточно конкретен и в целом соответствует действующему законодательству. Интересны и перспективны предусмотренные в Регламенте договоры между муниципалитетами и органами исполнительной власти Республики, предусматривающие права, обязанности и ответственность сторон, срок действия договора, порядок его расторжения и т.д. Такие договоры "по вертикали" существенно организуют совместные действия разных уровней органов с особым правовым положением каждого. Чрезвычайно важна система информационных связей и согласование действий, затрагивающих компетенцию республиканских и местных органов. Она позволяет реально контролировать их усилия в областях и сферах, где присутствует взаимный интерес. Однако обращают на себя внимание две позиции документа.
Одна из них касается согласования с органами местного самоуправления назначения региональными властями руководителей территориальных органов исполнительной власти Республики Татарстан. Это весьма прогрессивная норма, направленная на исправление ситуации, когда действия подразделений региональных госструктур, создаваемых в границах муниципальных образований, рассогласованы с усилиями органов местного самоуправления. Согласно Регламенту условием такого рода согласования должно быть "симметричное" согласование кандидатур на должности руководителей отраслевых (функциональных) органов исполнительных комитетов (так в Татарстане называют местную администрацию) муниципальных районов и городских округов с руководителями республиканских государственных органов соответствующей отраслевой компетенции.
Это ни в какой мере не соответствует Федеральному закону N 131-ФЗ, согласно ч. 7 ст. 37 которого структура местной администрации, в которую входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы, утверждается представительным органом муниципального образования без всякого согласования с иными, в том числе региональными, структурами муниципальной власти. Европейская хартия местного самоуправления указывает (ст. 6), что местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, самим определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.
Указанная норма Регламента - не случайное отступление от федерального законодательства. Это тенденция. Негодная, но все отчетливее проявляющаяся не только на практике, но и в самом федеральном законодательстве. Дело в том, что Федеральный закон N 131-ФЗ вопреки своей ст. 7 в другой статье, а именно в ст. 37, внес новацию в порядок образования местной администрации, предусматривающие институциональную возможность органов государственной власти субъектов Федерации воздействовать на подбор руководителей местной администрации. Действуя в духе этой новации, авторы Татарстанского Регламента решили пойти дальше. Органы региональной власти получили возможность влиять на подбор не только руководителей администрации, но и руководителей отраслевых и функциональных органов местной власти. По сути, возрождается практика местных Советов, когда надо было обязательно согласовывать назначение руководителей отделов и управлений исполкомов если не с вышестоящими отраслевыми государственными органами, то с райкомами и горкомами КПСС.
Усиление роли государственной власти в местном самоуправлении
Пожалуй, наиболее болезненное состояние муниципалитетов, с точки зрения его соответствия Конституции можно наблюдать при открытом и не всегда объясняемом давлении органов государственной власти на руководящие кадры муниципалитетов, т.е. при ограничении организационной самостоятельности местного самоуправления.
Выражением организационной самостоятельности местного самоуправления является определение самим населением структуры органов местного самоуправления. Прежний Федеральный закон от 28 августа 1995 г. устанавливал, что при всех условиях в муниципальных образованиях должны быть выборные органы, причем обязательно избираются представительные органы. Население вправе было формировать другие органы муниципального образования, в том числе его главу.
Наконец, третий путь может привести к "смешанной" системе местного самоуправления, где, например, рядом с выборным представительным органом местного самоуправления будет действовать подчиненный не только этому органу, но и "вышестоящей" государственной инстанции исполнительно-распорядительный орган местной власти. Смысл такого пути состоит в том, чтобы попытаться соединить преимущества местного самоуправления как децентрализованной формы публичной власти и централизованной власти государственного аппарата .
Различные варианты МСУ существовали в истории и используются в современной практике многих государств. Теоретически они подкрепляются доктринами децентрализации и деконцентрации управления, первая из которых предполагает самостоятельность в рамках своей компетенции местных выборных органов, а вторая - автономию подчиненных центральным исполнительным органам их местных структурных подразделений. Доктринальные конструкции, соединяющие оба подхода, обосновывают огромное количество вариантов "смешанных" систем местной власти.
Применение этих вариантов обусловлено политическими, экономическими и социокультурными объективными и субъективными условиями развития каждого конкретного государства. Очевидно, что именно современные условия развития российского государства влияют на изменение положения местного самоуправления, ограничение его демократических форм и дальнейшее усиление присутствия государства в организации территориальных сообществ.
Однако следует учитывать, что в условиях правового государства не должно быть противоречия норм Конституции об организации власти и практики этой организации. В данной связи оптимальный путь развития правовых основ местного самоуправления должен быть связан с утверждением конституционной модели местного самоуправления. Должны быть реально гарантированы самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, осуществление местного самоуправления гражданами и прежде всего выборными органами местного самоуправления, автономия муниципалитетов от государственной власти и другие нормы Конституции. Для этого нужны последовательные усилия федеральных и региональных органов, направленные на устранение несоответствия законов Конституции. Свое слово должны сказать судебные органы, и прежде всего
Управление муниципальным хозяйством - одна из функций местного самоуправления. В вопросе формирования структуры органов местного самоуправления есть два аспекта - «политический» и «хозяйственный». «Политический» аспект связан с моделью организации властных структур местного самоуправления, т.е. с определенным «набором» органов и должностных лиц и установлением их полномочий и порядка взаимодействия по приему нормативно-правовых актов, «хозяйственный» - с управлением этими и специализированными органами муниципального хозяйства. Ни одна из составляющих - ни политическая, ни хозяйственная, - не может быть вычленена абсолютно; всегда существует их взаимопроникновение. Структура же и порядок деятельности местной администрации связаны с необходимостью решения задач управления муниципальным хозяйством.
С учетом особенностей объекта управления определяется перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурируется субъект управления (т.е. определяется наиболее целесообразная в каждом конкретном случае структура органов управления муниципальным хозяйством). При этом речь не идет о том, что под каждую функцию нужно создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами или в муниципальном образовании имеется всего одна общеобразовательная школа, то и нет необходимости создавать отдел строительства или соответственно отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполнять укрупненные структурные подразделения органов местного самоуправления. В приведенных примерах управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием - отделу социальной политики.
Органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения , отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия , возложенные на них органами государственной власти. Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией.
Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.). В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам.
В зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично . Волевой подход в отношении того, какие органы и по каким вопросам принимают решения тем или иным способом, возможен. Но на самом деле способ принятия решения обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения. Очевидный пример - представительный орган местного самоуправления. Его основное назначение - представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает коллегиально.
Но коллегиальное принятие решения присуще не только выборному представительному органу. Его коллегиальность - прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений. Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения. Но также и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально. Скажем, решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами. В «политическом» плане коллегиально имеет смысл принимать решения в тех сферах, где возможны предположения о предвзятом отношении или даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т.п.), в то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности.
Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления - населения (местного сообщества), приходим к выводу, что они (органы) должны осуществлять два типа функций , объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, разработке проекта развития муниципального образования в итоге и принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому - «программная функция»), направленной на осуществление проекта.
Этим двум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. Речь идет о не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Вопросы осуществления власти интересуют нас потому, что реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается в том числе и принятием нормативных правовых актов.
На представительные и исполнительные в «чистом виде» мы делим органы местного самоуправления для удобства их изучения, хотя возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, «вырождение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход граждан) и другие модификации систем органов местного самоуправления.
Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязятельные на территории муниципального образования правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления.
Представительный орган не должен рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции. Их роль и место внутри представительного органа определяются уже их наименованиями. Комиссии занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления (планово-бюджетная комиссия, контрольная комиссия и др.); территориальные группы выражают и по мере возможности реализуют интересы населения отдельных внутримуниципальных территориальных образований; фракции представляют интересы политических объединений. Обычно структурные подразделения представительного органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. На самом деле, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа.
Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один представительный орган, а несколько органов с заранее определенными полномочиями: бюджетные, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной собственностью. Здесь имеет смысл говорить о систем е представительных органов и определять место каждого из них в этой системе.
Исполнительный орган может иметь еще более сложную организацию, в которой требуется установить место каждой его составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.
В этой связи местные администрации во многих случаях не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, т.к. решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом - аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты), есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.
Определяя место администрации в системе органов местного самоуправления, в частности в структуре исполнительных органов, нельзя однозначно отождествлять администрацию с исполнительным органом местного самоуправления, а необходимо каждый раз анализировать ее функции, полномочия и внутреннюю структуру. Даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно «в чистом виде» выделить «абсолютно представительные» и «абсолютно исполнительные» органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только отдельные государственные полномочия; органы, полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. Кроме того, могут создаваться и специфические органы для решения достаточно узкого круга вопросов, представляющих интерес для различных субъектов (например, комиссия по здравоохранению, образуемая путем кооптации представителей местной власти, представительного органа местного самоуправления, учреждений здравоохранения, благотворительных организаций, которая может наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру; подобные комиссии могут создаваться по многим направлениям деятельности местного самоуправления).
Поэтому при достаточно полном анализе структуры органов местного самоуправления необходимо применять все возможные классификации. Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования - выборный, по назначению - орган общего назначения, по предметам ведения - решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений - коллегиальный, по типу исполняемых функций - представительный.
В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры: 1) муниципальный избирательный корпус как база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3) исполнительный орган и 4) наверху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны. Начиная с 20-х годов XX века этот четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались ради экономии и простоты конструкции от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.
